23 POL administration open data 2011-04

1. Lien avec Retorica. Nous cherchons tous à comprendre le pourquoi des choses. En matière politique et sociale c’est une question de salubrité publique. Il faut nous sortir du «  caca  » en ce qui concerne le pouvoir administratif. Ce fichier est du type trampoline. Les remarques qui suivent arrivent dans le désordre mais sans s’écarter du sujet : l’arbitraire de l’administration française et l’opacité de ses décisions. Les fonctionnaires détiennent un pouvoir limité mais énorme parce qu’il échappe généralement à toute sanction autre qu’administrative. La nuit du 4 août n’a pas encore eu lieu en ce domaine et il reste des Bastille à prendre. Les informations qui suivent vont de 2007 à 2011 d’où des ajustements probablement nécessaires. La QPC (question prioritaire de constitutionnalité) du 26 février 2010 permet de contester une loi ou un usage en infraction avec la Constitution. On commence à mesurer l’importance de cette disposition. L’open data (l’ouverture des données) consiste à mettre à disposition du public des informations administratives soigneusement dissimulées.

2. Doublons. En décembre 2007 la revue Société civile a publié le témoignage d’un ancien stagiaire du ministère de l’Intérieur “Deux cents jours dans un ministère”. Pour une chef de bureau réellement « charismatique » (sic) il a rencontré beaucoup de bureaucrates attachés à leur statut, donc au statu quo et devenus incompétents par routine. Le système hiérarchique est antiréforme par essence. Les agents présents depuis longtemps anticipent les consignes et s’autocensurent. Il est difficile de changer un système qui, à défaut d’être logique, a sa propre logique. Là où il faudrait théoriquement une personne, il y en a deux ou trois. Heureusement ce n’est pas un cas général mais il s’ajoute aux bureaux qui doublonnent. Des tâches annexes de saisie des données statistiques pourraient être assurées plus rapidement et à moindre coût par des organismes privés. Le témoignage se termine sur la constatation que l’administration ne connaît pas l’humilité. La pertinence d’une norme ne se mesure pas à son utilité mais à son nombre de pages dans le Journal officiel. (D’après Société civile décembre 2007 à février 2008). Société civile (revue de l’iFRAP) recommande donc le recours au privé pour des tâches annexes (saisies des données). Cette solution demande la mise en place d’un contrôle efficace a posteriori. Le pari de l’iFRAP, tel que je le comprends, est qu’il est plus facile de contrôler une administration de l’extérieur que de l’intérieur.
3. Dé-bor-dée. En 2010 Aurélie Boullet, alias Zoé Shepard, haut fonctionnaire au conseil régional dAquitaine, publie “Absolument dé-bor-dée” ou “Comment faire 35 heures en un mois” (Ed Albin Michel). Succès immédiat : 45.000 exemplaires. Elle explique : “Ce que je dénonce, c’est un problème de structure. Il y a, à droite comme à gauche, des collectivités territoriales qui fonctionnent bien. Le problème vient souvent d’un recrutement de type népotique. Quand on embauche le fils du copain de l’élu, ce n’est pas pour un poste de balayeur. Le résultat, c’est une sorte d’inertie générale.” (d’après Philippe Martinat, Parisien, 2010_09_04). “Celle qui a servi pendant plus de trois ans comme chargée de mission à la délégation internationale du conseil général raconte comment, après huit années de prépa, Sciences-Po, Ecole territoriale d’administration, elle se retrouva, par exemple, avec une semaine devant elle pour faire des synthèses ou des graphiques réalisables… en une heure !” (Alexis Lacroix, Marianne, 2010_07_10). L’inertie générale qu’elle dénonce vient chez les fonctionnaires de la peur légitime de perdre leur emploi : certain(e)s feront semblant de travailler au besoin en multipliant les vexations à l’égard des administrés ! D’où pour le pouvoir politique la nécessité de recaser les fonctionnaires dans des emplois réellement performants tout en réformant le système. Il semble qu’on commence à s’en préoccuper dans la haute administration. Mais sans la pression des usagers rien n’avancera vraiment.

4. Non-gestion. “Le principal défaut de l’administration est sa non-gestion” déclare Jacques Marseille, professeur à Paris I, aujourd’hui décédé. “non-gestion, non-valorisation des personnels. Cette non-gestion génère une sorte de lassitude généralisée. Je le vois notamment au niveau du monde enseignant.” Le “mammouth” ce n’est pas les gens mais le système. Il faudrait, selon lui, supprimer le bac et valoriser l’enseignement professionnel. “La France recrute ses élites comme le ferait un pays de 6 millions d’habitants et 140.000 jeunes n’ont rien à la sortie. C’est horrible.” Supprimer le secrétariat d’Etat aux Anciens Combattants et le ministère de l’Agriculture. Les responsabilités sont trop diluées au niveau national et même territorial. Nous avons beaucoup d’atouts : la marque “France”, son histoire, son authenticité, sa géographie, son tourisme (première destination mondiale), nombre de nos PME sont numéro 1 mondial. Devise à proposer : “Aimons-nous nous-mêmes”. (D’après des propos recueillis par Agnès Verdier-Molinié, Société civile, 2008_juillet août)

5. Organismes subventionnés. On peut considérer que les organismes subventionnés font partie de l’administration. Parmi les organismes publics, la MILDT (Mission interministérielle de Lutte contre la Drogue et la Toxicomanie), créé en 1994 et rattachée au Premier Ministre est d’une rare opacité. Son budget est inconnu, de même que sa ventilation. On sait simplement que dans le projets de loi de finances 2007 le programme “Drogue et toxicomanie” sera de 36 millions d’euros. Pas de budget connu, donc pas de bilan. La Cour des Comptes s’en est émue dès 1998 et le Sénat en 2001, sans plus de succès. En fait la MILDT n’est pas en état de gérer tous les acteurs qu’elle est censée piloter. Une myriade d’associations en dépendent ce qui favorise une bureaucratisation laxiste de la gestion, les subventions étant accordées sans vérification des résultats. D’autant que l’anonymat des toxicomanes est exigé pour obtenir leur confiance. Dès lors une politique de gestion de la drogue est préférée à une politique de soins. L’association ASUD peut éditer un magazine intitulé “journal des drogués zeureu” et recevoir une subvention de 55.000 euros (2004). La MILDT s’est concentrée sur la prévention mais le nombre des toxicomanes ne cesse d’augmenter. Fonctionnant en circuit fermé elle gère la toxicomanie. Elle a écarté le CNID (Comité National d’Information sur la Drogue) dont la politique est différente. Mais la MILDT n’a pas intérêt à un débat contradictoire qui risquerait de remettre en cause ses positions. (d’après Société civile janvier 2007). Note de 2014. J’ignore si les choses ont vraiment changé, sept ans après (Roger)

6. Agriculture. L’agriculture est l’un des secteurs qui connaît le plus d’abus. La CFTC-Agri n’est qu’une fédération syndicale agricole parmi d’autres. Elle touche des subventions (70.000 €) du ministère de l’Agriculture au titre de la formation des délégués syndicaux. Mais la CFTC-Agri n’a pas de candidats à cette formation. Son responsable d’alors, Yonnel Ghemaouti demande aux autres organisations ce qu’il doit faire. On lui répond : “Des faux, comme tout le monde.” Il s’adresse alors au ministère pour se dénoncer lui-même et dit en substance : “Je suis en train de préparer des faux pour détourner vos aides. Qu’allez-vous faire ?” Pas de réponse. La Cour des comptes a posé le problème des subventions de la formation syndicale, en 1994 et 2003. Sans effet. Le fonds Provea, alimenté par un prélèvement de 0,20 % sur les salaires dans l’agriculture bénéfice de la même opacité de la part de la puissante FNSEA qui en touche les 3/4 avec ses alliés. Le reste va aux organisations de salariés dont la CFTC-Agri qui touche modestement 60.000 €. (d’après Marianne 02_12_2006). Autre scandale : celui du nombre des fonctionnaires du ministère de l’agriculture. Depuis 1992 le nombre des actifs agricoles a été divisé par deux mais grâce à la complexité des trois réformes de la PAC, le ministère est passé de 30.000 à 38.000 fonctionnaires en 2005 (enseignement agricole compris). L’iFRAP a calculé qu’en 2025, à ce rythme, il y aura un fonctionnaire par agriculteur (Société civile juillet-août 2006).

7. Emploi public. Le taux de l’emploi public par rapport à l’emploi total est un des plus élevés du monde : 25 % des actifs en 2005 (Allemagne 10,7, Espagne 11,2, Italie 13, Etats-Unis 14, Royaume-Unis 13, Japon 5). Dans les administrations centrales nous employons 2.320.239 personnes contre 709.000 en Allemagne, 280.779 en Italie, 208.175 en Espagne, 379.100 en Suède et 1.629.800 aux Etats- Unis (Société civile, mars 2007). Mais en 1996, selon une étude de l’Express, alors que l’Allemagne était à 15,7 %, la Grande-Bretagne à 14,4 % et la France à 24,7 %, le Danemark était à 32,7 %, la Norvège à 31 %, la Suède à 32,7 %. Il ne semble pas que ces chiffres aient beaucoup varié. En 2006 l’emploi public représentait 36,9 % des emplois au Danemark contre 19,4 % en France.
Réponse de Ludmilla (xxx.xxx.xxx.32) 23 décembre 2006 « La France n’est pas le pays qui compte le plus d’emplois publics. Tous les emplois publics ne sont pas des fonctionnaires et beaucoup de contrats de droit privé (contractuels) existent dans les emplois publics, même la fonction publique d’Etat. D’autres pays ont bien plus d’emplois publics que nous, et s’il ne s’agit pas de fonctionnaires au sens français, leur statut offre beaucoup de garanties et est plus proche de celui des fonctionnaires français que du privé. L’emploi public représente 36,9 % des emplois (63,1 % pour le privé) au Danemark et seulement 19,4 % des emplois en France (80,6 % pour le privé). Le Danemark est souvent cité en exemple : moins de chômage qu’en France, flexibilité, sécurité … vous connaissez le discours, qui doit pourtant être fortement nuancé et replacé dans le contexte de la société danoise. Mais le grand public ignore un aspect essentiel de la question sociale, trompé par les idolâtres du « marché » et de sa « main invisible ». L’emploi public est beaucoup plus développé au Danemark qu’en France, près du double en proportion de la population. Au Danemark (2004), pour un emploi total de 2 507 000, l’emploi privé est de 1 582 000 (63,10 %) et l’emploi public de 925 000 (36,90 %). En France (2004), pour un emploi total de 24 720 000, l’emploi privé est de 19 933 000 (80,64 %) et l’emploi public de 4 787 000 (19,36 %). L’emploi privé comprend 17 265 000 salariés et 2 668 000 patrons ou indépendants. » voir http://travail-chomage.site.voila.fr/danois/dk_emploi_public.htm
La différence vient du statut particulier à la France et qui assurait jusqu’à présent une quasi impunité de fait pour les hauts fonctionnaires. Y ajouter le détournement de l’ENA fondée pour former des commis dévoués au bien public, ce qui leur interdisait le pantouflage dans le privé et l’entrée dans la vie politique.

8. Aide publique au développement. Dans un dossier publié en février 2007, “Société civile” montrait que l’aide publique au développement qui s’élève à plus de 8 milliards d’euros ne sert directement le développement qu’à hauteur de 4,16 milliards. Le reste est saupoudré, éparpillé, fragmenté et surtout non contrôlé, ce qui almente la corruption, le grand fléau de l’Afrique. La comparaison avec les autres pays développés montre qu’il faut selon l’iFRAP :
– une agence unique semi-privée
– des engagements fermes et contrôlés des pays bénéficiaires pour des réformes économiques et démocratiques
– des aides distribuées directement aux bénéficiaires
– une évaluation tous les trois ans du système d’aides par une commission d’enquête parlementaire en collaboration avec un organisme privé indépendant.

9. Passe-droit. En 1996, un jeune polytechnicien racontait à un ami, son premier contact avec l’Ecole. Les nouveaux avaient été rassemblés pour la cérémonie d’admission. On remit à chacun sa carte d’identification, barrée de tricolore. Et l’officier distributeur de préciser : “Si vous tombez sur un contrôle, sortez cette carte ; pas un gendarme, pas un flic n’osera vous sanctionner.” (d’après A.D in L’Eveil de Tarn-et-Garonne, 13_01_1996). Si l’on en croit le Canard enchaîné les abus en ce domaine continuent (2011).

10. Les effendis. En 1987, aux PUF, paraissait un ouvrage d’Yves Lecerf (professeur à Paris VIII) et d’Edouard Parker (directeur d’un institut d’études prospectives et de conseil aux entreprises) “Les dictatures des intelligentsias” consacré aux “effendi”, terme de l’arabe égyptien qui désigne tout à la fois l’intellectuel, le mandarin et le technocrate. L’effendi n’a pas de critères de productivité, il est irresponsable (ne dépend pas d’un compte d’exploitation), manœuvre en fonction de ses fidélités tribales (grandes écoles, partis, associations) et veille à recruter d’autres effendis “pour combler le vide qu’il ne peut occuper”. L’effendi est un type international. L’ouvrage s’intéresse à deux exemples : l’Argentine et le Soudan, pays mal partis alors et mal arrivés. L’Argentine souffrait d’un excès démographique d’effendis et le Soudan d’une gestion étatique dévorante. La France était en assez bonne place. “C’est presque une constante des régimes à Effendia dirigiste forte que bien des décisions y échappent au contrôle démocratique, cela sous couvert, bien évidemment, d’argumentations “économiques” ou d”intérêt général”. ”Les auteurs demandaient alors l’abandon des idéologies qui ne servent le plus souvent qu’à « organiser une dérive du langage » (cf Bourdieu “Ce que parler veut dire”). Il faudrait qu’un responsable, un ministre par exemple, soit personnellement responsable de sa gestion. (d’après Gérald Messadié, “Science et Vie”, juillet 1987).

11. Cartes d’identité. Le scandale administratif absolu semble celui du renouvellement d’une carte d’identité ou d’un passeport : aujourd’hui il ne suffit plus d’être marié(e) à un(e) Français(e) ou d’être né en France pour être français, il faut aussi le prouver ! (témoignages dans Libération 2007_08_16, Marianne 2009_08_08 etc). Le traitement indigne infligé aux étrangers ou sans-papiers dans certains services préfectoraux reste un véritable scandale.

12. Open data. Un autre problème est celui de la mise à disposition des données publiques. Données publiques : omerta ou open data ? est un dossier de Société civile (janvier 2011) “La question de l’accès et de la réutilisation des données publiques en France comme dans le monde représente aujourd’hui un enjeu crucial. Il s’agit en effet de permettre au citoyen, et plus globalement à la société civile dans son ensemble, d’avoir un accès le plus large possible aux informations produites par les administrations.” L’exploitation des données publiques représente un potentiel de 27 milliards d’euros en Europe (étude Mepsir, juin 2006). La diffusion massive de ces données permettrait à tous les acteurs de la vie économique de dialoguer avec le secteur public pour renforcer la culture de la transparence administrative. Ce qui permettrait de chasser les gaspillages et de redéfinir le périmètre de l’Etat. C’est ce qu’on appelle l’accès libre aux données publiques ou open data. La loi de 1978 sur l’accès aux documents publics par le biais de la Cada (Commission d’accès aux documents administratifs) est devenue obsolète. Elle permet aux administrations publiques de ne pas jouer le jeu de la transparence. Ainsi les comptes de la SNCF ne sont pas publics. C’est vrai aussi de la RATP, de Voies navigables de France, de l’Union des groupements d’achats publics, de l’ANR (Agence nationale pour la recherche), des rapports particuliers de la Cour des Comptes à destination du Parlement ou des administrations etc. En Grande-Bretagne, en Espagne ou en Suède ces données sont publiques. Restreindre la diffusion des informations a pour effet de défendre des monopoles en empêchant des comparaisons. Les législation étrangères, suite notamment à des scandales retentissants, développent l’open data. En Suède le droit d’accès aux documents administratifs (1776 !), a été réactivé par la loi constitutionnelle de 1974. L’administration suédoise est la plus ouverte et la plus rapide du monde : elle répond dans un délai maximum de deux jours (contre un mois en France via la Cada). Les Etats-Unis donnent, depuis 1966, l’accès public aux documents administratifs, ce qui permet de contrôler les dépenses fédérales et de faire cesser des scandales. La Cada française (1.300 personnes) a son équivalent américain la FOIA (Freedom of Information Act, 4.000 personnes) chargée d’orienter le public. La Cada traite 5.000 dossiers litigieux, la FOIA, 500 mais fournit des informations sur 500.000 cas traités alors qu’on ignore le nombre des dossiers non litigieux traités par la Cada. Le Canada, suite à des scandales concernant les notes de frais de certains responsables politiques et de hauts fonctionnaires, a développé la divulgation proactive (Proactive Disclosure) qui va bien au delà de ces questions puisqu’elle s’étend à la publication des contrats dépassant 10.000 $. Les législations FOI (Freedom of Information Act) s’inspirent les unes des autres dans le monde anglo-saxon (Grande-Bretagne, Australie). La “Big Society” britannique s’est développée à partir d’une campagne du Guardian “Give us back our crown Jewels” (2006) : “Rendez-nous nos bijoux de la Couronne”, c’est-à-dire les données publiques confisquées par l’administration, ce qui permet tous les abus. Le principe anglo-saxon est la gratuité de cette information. Au Danemark, on a calculé qu’entre 2005 et 2009 le bénéfice économique de la gratuité des informations (consultables par GPS) a été de 62 millions d’euros pour un coût administratif de 2 millions (pertes de recettes) ; en 2010 le bénéfice sera de 14 millions d’euros pour un coût d’exploitation de 200.000 €.

13. En France l’open data avance timidement. Ainsi sur l’ISF on ne trouve que des répartitions d’ISF payé par commune, mais non par tranche de patrimoine. Sur pression des autorités de Bruxelles le ministère de l’Agriculture a dû mettre en ligne la liste des bénéficiaires de la garantie agricole (Feaga) et du développement rural (Feader). Mais ce n’est pas le fruit d’une volonté française. La mission “Etat- Lab” français se présente comme une plafe-forme permettant la réutilisation des données publiques. Mais la complexité du dispositif permet aux administrations de développer leurs propres banques de données et de les vendre selon des tarifs discrétionnaires. Ainsi la base des données comptables des collectivités locales pourra être facturée 500 € pour une réutilisation non commerciale et 120.00 € plus 20 % du chiffre d’affaires hors taxe pour une réutilisation commerciale. De plus, contrairement aux dispositions de la LOLF, les administrations qui valorisent leurs informations publiques bénéficieront d’un retour à 100 % des revenus ainsi générés. De quoi se refaire de petites tirelires pourtant interdites depuis 2000 par la Cour des Comptes (rapport Pierre Joxe). Dans des pays “où le secteur public ne représente pas comme chez nous 56 % du PIB et où une politique de transparence est mise en place, c’est la gratuité qui prévaut”, de manière à favoriser l’activité économique. Il faudrait, selon Société civile,
a) fusionner la Cada et la Cnil pour donner au nouvel organisme un véritable pouvoir d’injonction voire d’auto-saisine ;
b) “imposer une présomption de communicabilité de tout document public sous réserve des limitations inhérentes à la sécurité nationale et publique, ainsi qu’au respect de la vie privée” ;
c) “mettre fin à la politique de valorisation des données publiques avec retour à 100 % en direction des ministères concernés pour réorienter les bénéfices éventuels sur le budget général et ne facturer la réutilisation qu’à son coût marginal, en faisant prévaloir une logique de gratuité.”

14. Enjeux de l’open data. David Thesmar, professeur à HEC, est avec Augustin Landier, l’auteur de “La Société translucide : pour en finir avec le mythe de l’Etat bienveillant” (Fayard 2010). Il précise ,dans un entretien, les enjeux de l’open data. :
“… la donnée publique est un bien non rival (sa consommation par un individu n’empêche pas un autre d’y avoir accès simultanément), son coût de production est nul et l’organisme qui le produit étant rémunéré sur fonds publics, il est juste que le prix de réutilisation des données publiques soit gratuit.” Le secret est souhaitable dans un nombre de cas très limité : “C’est par exemple le cas lorsque l’Etat français cherche à faire valoir les intérêts de notre population vis-à-vis du reste du monde. Dans ce cas, il peut être bon que nos partenaires / concurrents / ennemis ne puissent pas voir notre jeu, puisqu’ils ne nous montrent pas le leur.” (…)… négociations pour libérer des otages, des traités, des services secrets… mais ces activités sont marginales “il y a très peu de cas où la transparence n’est pas souhaitable”.
Quand l’information n’est connue que de quelques-uns la méfiance est généralisée : “… si je sais que vous savez quelque chose de plus que moi, je ne vous crois plus : je sais que vous cherchez à me manipuler.” Développer l’open data aurait un autre avantage : “…la transparence ferait éclater au grand jour la vertu de l’immense majorité de nos fonctionnaires.”
(§ 12, 13, 14, d’après un dossier de Samuel-Frédéric Servière et Bernard Zimmern, “Données publiques, omerta ou open data ?” (iFRAP), revue Société civile n° 109, janvier 2011)
Roger et Alii
Retorica
(21.200 caractères)

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